Entwicklungen in der Corona Rechtssprechung

Seit Anfang Januar 2021 wird in den Medien etwa im Wochentakt berichtet, dass Gerichte zum Schutz vor der Corona-Pandemie erlassene Regelungen „kippen“. Um in dieser bildhaften Mediensprache zu bleiben: In der Tat sind so viele Regeln „gekippt“ worden, dass sie einen ganzen Schrottplatz für missglückte Rechtsetzungsversuche füllen. Fühlbare Veränderungen oder gar Erleichterungen von den zum Gesundheitsschutz erlassenen Anordnungen sind dennoch so gut wie nicht eingetreten. Sieht man davon ab, dass man sich seit dem 1. März 2021 unter bestimmten Voraussetzungen wieder die Haare schneiden lassen darf, sind die Verhältnisse im Wesentlichen gleichgeblieben (die zurückgekehrte Freiheit des Haareschneidens ist übrigens nicht auf eine gerichtliche Entscheidung zurückzuführen, sondern auf freiwillige Zugeständnisse der Landesregierungen). Der interessanten Frage, warum in der sogenannten Corona-Rechtsprechung so viel „gekippt“ wurde, und sich im Großen und Ganzen dennoch nichts verändert hat, soll hier nachgegangen werden.

Corona-Rechtssprechung – Oberverwaltungsgerichte „kippen“ Anordnungen

„Gekippt“ wurde vor allem von den Oberverwaltungsgerichten, die in sogenannten Normenkontrollverfahren vorläufige Anordnungen erlassen haben. Darin brachten sie vorab zum Ausdruck, warum die im Einzelfall angegriffenen Regelungen unwirksam sind. Die Beanstandungen der Oberverwaltungsgerichte lassen sich in vier grobe Fallgruppen einteilen:

Fallgruppe 1:

In einer kleineren Zahl von Fallkonstellationen rügten die Gerichte, dass die Verordnungsgeber nicht berechtigt gewesen seien, die Anordnungen zu treffen, es ihnen also an der sogenannten Rechtsetzungskompetenz gefehlt hätte.

Anschauliches Beispiel ist der Beschluss Bayerische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) vom 19.01.2021 – Aktenzeichen 20 NE 21.76, in welchem das Gericht das von der Landesregierung über die gesamte Fläche des Freistaats Bayern angeordnete Verbot, in der Öffentlichkeit Alkohol auszuschenken und zu trinken, vorläufig außer Vollzug setzte. Zur Begründung führte das Gericht aus, dass nach § 28a des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) Alkoholverbote nur an bestimmten öffentlichen Plätzen angeordnet werden könnten. Die Anordnung eines landesweiten Alkoholverbots überschreite daher die Verordnungsermächtigung des Bundesgesetzgebers.

Wer nun dachte, die Alkoholverbot seien damit inhaltlich „gekippt“, hatte sich zu früh gefreut. An die Stelle der von der Landesregierung erlassenen Verbotsregelung traten nun Allgemeinverfügungen von Städten und Gemeinden, die für bestimmte Teile ihres Ortsgebiets, vor allem für die Innenstädte, entsprechende Verbote verhängten.

Fallgruppe 2:

Fallgruppe 2 sind die Fälle, in denen von den Verordnungsgebern unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet wurden. Der einer Anordnung unterworfene Bürger muss beim Lesen der Vorschrift eindeutig erfassen können, welches Verhalten von ihm erwartet wird, und was er hier zu tun oder zu unterlassen hat. Deshalb müssen geschriebene Regelungen dem Gebot hinreichender Bestimmtheit entsprechen, welches als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips nach Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes (GG) angesehen wird. Hier wurde von den Ministerialbeamten am häufigsten danebengehauen, wahrscheinlich infolge Zeitdrucks.

Mit Beschluss vom 26.01.2021 – Aktenzeichen 20 NE 21.162 – setzte der BayVGH die Anordnung außer Vollzug, dass sich Bewohner von Corona-Hotspots nur in einem Umkreis von 15 Kilometern um den Wohnort bewegen dürften. Unklar war an der Regelung, von welchem Punkt aus dieser Radius zu ziehen sei.

Die Reihe von Beispielen aus der Rechtsprechung könnte hier noch weit verlängert werden. Stattdessen begnügen wir uns zur Veranschaulichung mit einem aus unserer Sicht besonders gelungenen Beispiel für die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe. Dies ist § 15 Abs. 1 der Corona-Schutzverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen. Die Vorschrift lautet (leicht gekürzt):

„Übernachtungsangebote zu privaten Zwecken sind untersagt, soweit sie nicht aus Gründen der medizinischen oder pflegerischen Versorgung oder aus sozial-ethischen Gründen dringend geboten sind. … Beim Betrieb von Gemeinschaftseinrichtungen auf Campingplätzen und so weiter sowie bei der Beherbergung von Reisenden einschließlich ihrer gastronomischen Versorgung sind die Hygiene- und Infektionsschutzstandards nach § 4 zu beachten.“

Die Auslegung, was sozial-ethische Gründe einer Reise sein könnten, bleibt jedem Hotelier oder Campingplatz-Betreiber selbst überlassen, womit er in der Frage, wen er übernachten lassen darf und wen nicht, vom Verordnungsgeber gänzlich allein gelassen wird. Bei der gewollten Verlängerung der Aufzählung mit der weitgefassten Formulierung „und so weiter“ ist es genauso. Was damit gemeint ist, erschließt sich dem Leser der Vorschrift nicht. Einer unserer Mandanten erwog, gegen diesen § 15 Abs. 1 einen Antrag auf Normenkontrolle anzubringen, schreckte jedoch vor den Verfahrenskosten zurück, da er sich im Ungewissen fühlte, wie sich aufgrund der Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung seine wirtschaftlichen Verhältnisse weiterhin entwickeln würden. Von solchen Überlegungen ließen sich übrigens viele Menschen von einer Rechtsverfolgung abhalten.

Während die 15-Kilometer-Regel nicht durch eine präzisere Vorschrift ersetzt wurde (wahrscheinlich hätten solche Bemühungen nur für neue Angriffspunkte gesorgt), warteten die Verordnungsgeber in den meisten anderen Fällen spätestens nach zwei Wochen mit neuen Regelungen auf, in denen keine unbestimmten Rechtsbegriffe mehr verwendet wurden. Auf diese Weise waren zwar etliche Regelungen „gekippt“ worden, doch von den Auswirkungen her blieb alles beim Alten.

Fallgruppe 3:

Aus Artikel 3 Absatz 1 GG wird der allgemeine Gleichheitsgrundsatz abgeleitet, der zutreffend in der Formulierung zusammengefasst wird, gleiche Sachverhalte seien rechtlich gleich zu behandeln. Hier waren es vor allem die Betreiber von Ladengeschäften, die beanstandeten, es sei sachlich nicht gerechtfertigt, dass ähnliche Branchen ihre Geschäfte offenhalten dürften, während sie ihre Verkaufsstätten schließen müssten. Außerdem konnten einige nicht verstehen, warum die Verordnungsgeber die einen Geschäfte für unverzichtbar im Hinblick auf die Versorgung der Bevölkerung hielten (etwa Verkaufsstellen für Schnittblumen und Topfpflanzen), ihre vergleichbar wichtigen (oder unwichtigen) Versorgungsbeiträge dagegen nicht. Solche Überlegungen wurden von etlichen Oberverwaltungsgerichten geteilt, etwa vom Oberverwaltungsgericht des Saarlands, welches mit Beschluss vom 09.03.2021 – Aktenzeichen 2 B 58/21 – den einschlägigen § 7 Absatz 3 der Verordnung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie in der Fassung vom 6. März 2021 wird vorläufig außer Vollzug gesetzt.

Hier wurden durchaus bemerkbare Erfolge erzielt, die nach und nach eine teilweise Öffnung der Geschäfte erreichten, erst mit dem Click & meet-Modell, dann mit vorab vereinbarten Kundenbesuchen und schließlich mit der gänzlichen Öffnung, wenngleich unter dem Vorbehalt, nur getestete Kunden einzulassen.

Fallgruppe 4:

Fallgruppe 4 bilden formalrechtliche Mängel an Rechtsverordnungen, etwa das Übersehen des Zitiergebots in zum Erlass der Rechtsverordnung ermächtigenden Gesetzen. Gesetze, die Grundrechte einschränken, müssen ausdrücklich aufzählen, in welche Grundrechte eingegriffen wird, Artikel 19 Absatz 1 Satz 2 GG, sonst sind sie allein deshalb nichtig. Darauf Bezug nehmend erklärte der Thüringer Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 01.03.2021 etliche der bis zum Inkrafttreten des im November 2020 geänderten IfSG erlassenen Rechtsverordnungen der Thüringer Landesregierung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie für nichtig. Dies konnte sich allerdings nur noch auf einige Bußgeldbescheide aus dem Frühjahr 2020 auswirken, nicht aber auf die im Zeitpunkt der Urteilsverkündung geltenden Einschränkungen. Wieder war zwar etwas „gekippt“ worden, was aber ohne Auswirkungen blieb.

Sieht man von dem eben erwähnten Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs ab (die Verhandlung hatte bereits im November 2020 stattgefunden), handelt es sich bei den allermeisten Entscheidungen nur um Beschlüsse in vorläufigen Rechtsschutzverfahren, die aufgrund evidenter Fehler in den Rechtsnormen erlassen wurden, aber noch nicht um Entscheidungen in der Sache selbst. Bekannt geworden ist in Sachsen bislang lediglich ein Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 21.04.2021 – Aktenzeichen 3 C 8/20, welches die in der Sächsischen Corona-Schutzverordnung vom 31.03.2020 angeordnete Ausgangssperre für unwirksam erklärt. Diese Fassung der Verordnung hatte zwischen dem 01.04. und dem 20.04.2020 gegolten. Begründet wurde dieses Urteil – siehe oben, Fallgruppe 2 – mit der unzureichenden Bestimmtheit der Regelungen. Bemerkenswert an diesem Urteil ist, dass das Oberverwaltungsgericht in dem vorausgegangenen einstweiligen Rechtsschutzverfahren im Beschluss vom 07.04.2020 – Aktenzeichen 3 B 111/20 – noch eine andere Rechtsauffassung vertreten hatte. Der Ausgang der Sache mag den Kläger befriedigen und ihn von Kosten freihalten, doch in der Sache nützt er ihm nichts.

Corona Rechtssprechnung – Oberverwaltungsgerichte

Alle Oberverwaltungsgerichte stürzten sich auf – im weitesten Sinne – rechtstechnische Fehler. Damit ließen sich Corona-Regelungen „kippen“, ohne auf das eigentliche Anliegen bislang zu sprechen zu kommen: Die meisten Kläger trieb natürlich die Erwartung um, dass das jeweilige Gericht ihre grundsätzliche Rechtsauffassung bestätigen würde, dass nämlich sämtliche Corona-Schutzmaßnahmen unverhältnismäßige, durch nichts zu rechtfertigende Eingriffe in ihre Grundrechte wären und deshalb auf ihre Verfassungswidrigkeit erkannt würde.

Vor solchen Entscheidungen haben sich die Richter bislang gehütet. Eher klang sogar eine gegenteilige Rechtsauffassung heraus, wie man Formulierungen entnehmen konnte, die ungefähr lauteten, dass die Regelungen in dieser Hinsicht nicht offenkundig rechtswidrig wären, weil Covid-19 schließlich eine lebensgefährliche Krankheit sei, die sich nach den veröffentlichten Zahlen des Robert-Koch-Instituts rasant ausbreite.

Corona Rechtssprechung an Amtsgerichten

Unbekümmerter geht es bei den Amtsgerichten zu. So vertrat ein Richter am Amtsgericht Weimar in seinem Urteil vom 11.01.2021 – Aktenzeichen 6 OWi 523 Js 202518/20 – in einer Bußgeldsache wegen Nichteinhaltung der Schutzmaßnahmen die Auffassung, dass die Grundrechtseinschränkungen nicht gerechtfertigt seien und die Corona-Schutzverordnung, welche die Bußgeldvorschriften enthielt, deshalb verfassungswidrig wäre. Zu dieser Auffassung durfte der Richter im konkreten Fall kommen, weil die Bußgeldvorschriften in einer Rechtsverordnung standen, also in einer Norm unterhalb der Gesetze. Hiernach war er nicht darauf angewiesen, nach Art. 100 GG das Verfassungsgericht anzurufen, um die Frage der Verfassungsmäßigkeit zu klären, sondern er konnte dies selbst entscheiden. Die Staatsanwaltschaft hatte gegen dieses Urteil Rechtsmittel eingelegt. Dieses dürfte sich allerdings durch das vorerwähnte Urteil des Thüringer Verwaltungsgerichtshofs von der Sache her erledigt haben, denn die im Zeitpunkt der Begehung der Ordnungswidrigkeit geltende Bußgeldvorschrift wurde dort für unwirksam befunden, wenngleich mit einer ganz anderen Begründung. Möglicherweise war das Urteil des Thüringer Verwaltungsgerichtshofs sogar darauf angelegt, einen rechtlich tragfähigen und vor allem gesichtswahrenden Ausweg aus der Misere zu finden, die das Urteil des Amtsgerichts Weimar vom 11.01.2021 angerichtet hatte.

Überhaupt scheint es überaus zahlreiche Ordnungswidrigkeitsverfahren wegen Verstößen gegen die Corona-Schutzvorschriften zu geben. Den Amtsrichtern fallen dabei auch eher praktische Auswirkungen auf. Wie ist es etwa zu bewerten, wenn sich mehrere Personen zwischen geparkten Autos hindurchschlängeln müssen und hierdurch notwendigerweise den Mindestabstand verringern? Können Bürger in Anbetracht der alle zwei oder drei Wochen neu gestalteten Regeln überhaupt noch erfassen, wann, wo und was gerade gilt? Sogar Polizeibeamte hätten Schwierigkeiten dies zu erfassen.

Das Amtsgericht Ludwigsburg zitiert in seinem Urteil vom 29.01.2021 – Aktenzeichen 7 OWi 170 Js 112950/20 –  den baden-württembergischen Landeschef der Deutschen Polizeigewerkschaft: „Ich gehe davon aus, dass in der Tat viele Polizistinnen und Polizisten damit Probleme haben und enorm Kraft und Zeit aufwenden, um immer die wichtigsten Regeln zu kennen.“ Es sei frustrierend, wenn der Durchblick durch die Vorschriften teils fehle. Das Amtsgericht Ludwigsburg zog daraus den Schluss: Vom Bürger kann jedoch keine umfassendere Rechtskenntnis verlangt werden als von den das Recht durchsetzenden Behörden (Randnummern 42 und 43 in openjur-Zitierweise). Diese Nachsicht scheint von etlichen Amtsgerichten geteilt zu werden.

Die Auffassung, dass die Regelungen in den Corona-Schutzverordnungen überzogene und deshalb unverhältnismäßige Grundrechtseingriffe und somit glatter Verfassungsbruch wären, wird hiernach offenbar überwiegend von Richtern der Eingangsinstanz geteilt. Diese Annahme bestätigten erst unlängst die Beschlüsse der Amtsgerichte Weimar vom 08.04.2021 – Aktenzeichen 9 F 148/21 – und Weilheim – Aktenzeichen 2 F 192/21, wobei klarzustellen ist, dass keineswegs alle Richter an Amtsgerichten diese Ansicht teilen (vgl. unser Beitrag Maskenpflicht bei Schülern – Chronologie eines juristischen Meinungsstreits).

In dieser Grundsatzfrage wurde natürlich bereits das Bundesverfassungsgericht angerufen, welches derzeit noch schweigt. Es ist nicht unvorstellbar, dass es alles „kippt“, was derzeit die Gemüter bewegt. Dies wird jedoch an allem, was derzeit geschieht und bis dahin geschehen sein wird, nichts mehr ändern.

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